12 PROPOSTE

sulla base del lavoro delle commissioni di studio per la riforma dei regolamenti e della legislazione connessa

PER LA RIFORMA DELLE ASSEMBLEE LEGISLATIVE REGIONALI

PALERMO, 30 OTTOBRE 2007

I Presidenti delle Assemblee legislative e delle Province autonome, riuniti a Palermo in occasione del Seminario Interistituzionale per la presentazione del Rapporto sulla legislazione 2007, Si impegnano a sollecitare le forze politiche in ciascuna Assemblea a trovare punti di larga convergenza in merito al quadro costituzionale in evoluzione e in materia di autoriforma delle Assemblee e ad approfondire, in relazione alle specificità di ciascuna Regione, i seguenti indirizzi di lavoro, condivisi nell’ambito delle commissioni di studio per la riforma dei regolamenti e della connessa legislazione:

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1. Le Assemblee regionali nel processo di completamento federalistico dell’ordinamento della Repubblica.

E’ in corso una riflessione sulla nuova articolazione del Parlamento. Il testo licenziato dalla Commissione affari costituzionali della Camera si muove secondo linee condivisibili: riduzione dei componenti delle Assemblee parlamentari; eliminazione delle duplicazioni delle attività attraverso una tendenziale ripartizione delle competenze fra i due diversi rami; facoltà di ciascun ramo di intervenire in relazione alle determinazioni assunte dall’altro. Altri aspetti richiedono però di essere definiti per una valutazione definitiva (sistema elettorale, composizione in specie del Senato federale, efficacia dei rispettivi interventi sulle determinazioni dell’altro ramo). Ciò che le Assemblee regionali soprattutto rilevano è che con l’ipotesi di riforma può attuarsi una integrazione fra Assemblee, per la quale componenti dei Consigli regionali fanno contemporaneamente parte di una Camera nazionale. Ciò apre la strada a un nuovo modo di porsi dei rapporti fra Assemblee, della stessa organizzazione dei rispettivi lavori, delle modalità di raccordare leggi e determinazioni regionali con leggi e determinazioni statali. Proprio in previsione di questi effetti è necessario un maggior concorso delle Assemblee regionali alla definizione della riforma. L’istituzione del Senato federale non esaurisce, peraltro, il rapporto fra Assemblee. E’ necessario che si apra un rapporto costante fra i due rami del Parlamento e le Assemblee regionali, per dar vita a quel Parlamento diffuso di cui pure si è da anni parlato. Ciò richiede che a proposte e richieste delle regioni siano garantiti in Parlamento spazi certi e reali possibilità di discussione. Corrispondentemente i Consigli regionali sono le sedi cui naturalmente può raccordarsi l’attività del Parlamento (si pensi in particolare alle attività di indagine, alla interlocuzione con i soggetti istituzionali e sociali locali ). Per questa via le Assemblee possono rafforzare e qualificare la loro funzione di rappresentanza, capace di mettere in relazione locale e nazionale.

 

2. La riforma costituzionale necessita di essere completata con la approvazione di tutti gli Statuti ordinari e con la riformulazione degli Statuti speciali.

Le Regioni a Statuto ordinario stanno portando a termine la riforma statutaria che si auspica venga integralmente completata. Per quanto concerne le Regioni Speciali, non sembra improprio, ferma restando la caratteristica di specificità e il carattere pattizio di ciascuna di tali peculiari leggi costituzionali, auspicare che i nuovi Statuti speciali risolvano sia le questioni connesse ai rapporti Stato-Regione-sistema delle Autonomie sia alcune questioni relative all’ordinamento interno delle Regioni anche mediante formulazioni tali da costituire un punto di riferimento generale per l’intero sistema regionale, restituendo alla specialità quel carattere di laboratorio avanzato dell’evoluzione federalista della Repubblica (secondo le indicazioni date dalla Dichiarazione d’Aosta sottoscritta congiuntamente dai Presidenti delle Regioni a Statuto speciale e delle Province Autonome e dai Presidenti delle Assemblee delle Regioni a Statuto speciale e delle Province Autonome il 2 dicembre 2006).

3. L’autonomia politica riconosciuta alle Regioni e alle loro Assemblee rappresentative va orientata in una nuova direzione.

 Le Assemblee legislative sono chiamate a svolgere un ruolo fondamentale nel sistema istituzionale, attraverso due funzioni essenziali per il sistema democratico: a) rappresentanza democratica del pluralismo sociale nelle sue articolazioni; b) elaborazione e definizione dell’interesse generale attraverso l’approvazione di regole, la definizione di obiettivi, la verifica dell’azione di governo. Le esigenze che stanno alla base di queste funzioni non sono attenuate dalla attuale fase istituzionale che vede una progressiva esposizione e rilevanza dell’azione di governo svolta dagli esecutivi; al contrario proprio questa tendenza richiede Assemblee più forti, più efficienti, più capaci di raccogliere e rappresentare le istanze della società. Le Assemblee non intendono inseguire gli esecutivi nell’acquisizione di poteri e di funzioni. E’ ormai infatti condivisa l’esigenza di affidare agli elettori la scelta di chi dovrà governare e delle linee di programma che dovrà perseguire. Ciò corrisponde a necessità reali derivanti dalla complessità delle attuali società e dalla molteplicità di livelli di governo (da quello europeo a quello statale, a quello locale). Questo implica responsabilità e poteri propri in capo all’esecutivo e al suo presidente. Ma a questa investitura si affianca quella delle Assemblee, che attraverso i propri poteri sono chiamate a concorrere alla definizione dell’indirizzo politico, a stabilire norme e strumenti per la sua attuazione, a verificare efficacia e coerenza delle scelte operate. Se questi poteri non dovessero essere esercitati con la necessaria capacità e forza, il sistema istituzionale ne sarebbe indebolito e rischierebbe anche un’involuzione pericolosa. Gli strumenti in questo senso vanno perciò predisposti fin dall’origine nella fase di progettazione di tali politiche. Le Assemblee regionali sono per la loro parte già assai attive in questo campo sulla scorta degli impegni di recente assunti con la Carta di Matera, concordata il 25 e 26 giugno 2007.

4. Il governo della complessità.

Nelle società complesse molte decisioni fondamentali si sviluppano col concorso di una pluralità di livelli di decisione, attraverso determinazionipattizie, per effetto di impulsi e indirizzi riconducibili a livelli di rappresentanza diversi. Bisogna adeguare le procedure delle Assemblee in modo da consentire un loro effettivo concorso alle scelte fondamentali per il sistema sociale che rappresentano; al potere dell’esecutivo di condurre ad attuazione in forme anche concertate questi indirizzi, deve poi corrispondere un effettivo potere di verifica delle Assemblee. Si deve assicurare la partecipazione delle Assemblee alla definizione degli aspetti più rilevanti delle normative comunitarie nella fase ascendente e discendente; si devono rendere le proposte di bilancio trasparenti attraverso adeguati strumenti contabili, organizzati per grandi categorie che esplicitino le scelte di politica economica e ne rendano verificabili gli effetti e controllabile la spesa; si devono poter acquisire tecniche e strumenti conoscitivi atti a verificare incidenza ed effetti delle decisioni che devono essere assunte. Le Assemblee devono dare sempre maggior rilievo all’obiettivo di una normativa snella, chiara, applicabile in modo lineare, e porre la qualità delle norme al centro dell’attività legislativa, come precondizione per la certezza di diritti ed aspettative dei cittadini. Esse devono saper affiancare all’attività normativa, un’attività continua di verifica dell’attuazione delle più significative politiche di settore. Valutazione degli effetti e chiarezza delle scelte normative sono comportamenti virtuosi che si sostengono reciprocamente. Se la capacità di rappresentanza non dipende da questi strumenti, in loro assenza è però svilita ed indebolita perché si indebolisce il senso del mandato elettorale. L’organizzazione dei lavori per cadenzate sessioni per materia (almeno per la materie più significative: politiche comunitarie, politiche finanziarie e di bilancio, politiche tributarie, politiche relative all’assetto territoriale, politiche sociali) specie se precedute o accompagnate da fasi di verifica (rapporti periodici ell’esecutivo, applicazione di sistemi di valutazione e discussione dei relativi risultati, hearings, commissioni d’indagine) e l’adozione di procedure specifiche col periodico  aggiornamento delle normative secondo tempi prestabiliti (riprendendo e migliorando l’esperienza statale della legge di semplificazione o di quella comunitaria) può aiutare sia a migliorare la qualità delle norme sia a rafforzare l’attenzione ed il coinvolgimento dei cittadini. La stessa struttura del sistema normativo andrebbe parimenti ridefinita sia in rapporto al suo contenuto – con riferimento alle cosiddette politiche complesse – sia in riferimento agli strumenti attuativi con l’utilizzazione integrata delle funzioni legislative, di indirizzo e controllo.{mospagebreak}

5. Valorizzare i Regolamenti consiliari.

I regolamenti interni rappresentano il riflesso delle disposizioni costituzionali e statutarie nella vita delle Assemblee. In questa fase tali regole interne sono al centro dell’attenzione di un gran numero di Consigli regionali per l’esigenza di adeguarli ai nuovi statuti. Nella prospettiva qui perseguita, i procedimenti devono essere strumenti di trasparenza e di responsabilizzazione; devono sfociare in decisioni consapevoli e tempestive, disciplinando la dialettica politica allo scopo di definire l’interesse pubblico generale. Un uso improprio o defatigante delle procedure finisce per svuotarle di significato e per indebolire l’organo rappresentativo, marginalizzandone inevitabilmente la funzione. Di tanto aumentano per materia e per rilevanza i poteri di decisione di tantodevono crescere trasparenza, funzionalità, certezza, tempestività nelle procedure. Punto centrale nel nuovo quadro è costituito dalle regole sulla programmazione dei lavori. Si devono riconoscere all’Esecutivo poteri di proposta e di impulso che consentano di chiamare l’Assemblea a pronunciarsi sui punti significativi del programma di Governo in tempi compatibili con la sua attuazione. Corrispondentemente si deve consentire alle opposizioni di illustrare e discutere le proprie proposte qualificanti con la necessaria visibilità. I regolamenti dovrebbero poter disciplinare in modo adeguato anche i principali snodi critici della fase di decisione e dell’esercizio del controllo. Essi dovrebbero anzi, in determinate materie, essere la fonte decisiva proprio in relazione agli effetti di determinati atti di competenza consiliare, per esempio nel sanzionare le conseguenze della mancata ottemperanza ad obblighi di comunicazione, di informazione, di trasmissione entro termini, ovvero di elusione di obblighi contenutistici (si pensi alla copertura finanziaria di leggi o di emendamenti). Nella stessa gestione delle procedure relative ai pareri delle Commissioni non è detto che il solo problema sia quello di assicurare la fluidità dell’approvazione di determinati atti dell’Esecutivo in assenza o in ritardo del parere del competente organo Assembleare: nella pratica emerge anche il problema dell’eventuale decisione dell’Esecutivo di non tener conto dei pareri dati esaustivamente e per tempo. Il Presidente dell’Assemblea assume in tale ambito un ruolo rilevante. L’evoluzione del sistema istituzionale regionale deve indurre anzitutto ad individuare nel Presidente dell’ Assemblea regionale il ruolo di garanzia attiva degli interessi di tutti i soggetti coinvolti nelle attività deliberative, attraverso un rafforzamento dei suoi poteri arbitrali e di intermediazione. Si tratta anzitutto di prevedere poteri arbitrali tesi ad assicurare uno svolgimento corretto della dialettica tra maggioranza, opposizione e Giunta, attraverso la conciliazione degli interessi rispettivi, nell’ottica di rafforzare le funzioni presidenziali di coordinamento. Va sottolineato che all’autonomia e al prestigio super partes è affidata la capacità dell’Assemblea regionale di rappresentare unitariamente l’intera comunità regionale e di distinguere il piano istituzionale dall’esercizio dei poteri propri del governo e della maggioranza. Ma è indubbio che anche il rafforzamento di tale funzione non può che derivare dall’introduzione nei regolamenti interni di norme dotate di una relativa rigidità, non superabili dal formarsi, su singole questioni, di maggioranze occasionali.

6. Garanzie della rappresentanza ed efficienza degli organi.

In una stagione in cui sono in discussione la struttura ed i caratteri della rappresentanza istituzionale, i Consigli devono innanzitutto adeguare il proprio sistema elettorale ma subito collegarlo anche ad un ripensamento del sistema delle prerogative e degli oneri connessi, appunto, all’esercizio della rappresentanza. In questo quadro vanno ripensate le modalità di funzionamento degli Organi interni delle Assemblee, per assicurarne una reale efficienza che risponda ai nuovi valori costituzionali di rappresentatività e di stabilità. I Gruppi e le Commissioni consiliari. I Gruppi sono lo strumento che consente un’organizzazione del Consiglio in una prospettiva non "atomistica" ma di “coalizione”, costituendo la misura per la formazione degli organi collegiali. Coerenti con il ruolo predetto appaiono norme finalizzate ad una sempre maggiore aggregazione dei Consiglieri nell’ambito dei Gruppi con l’obiettivo di semplificare e ridurre la frammentazione politica nelle Assemblee, rendendo leggibile e trasparente la dialettica politica. Attraverso le Commissioni consiliari si realizza un contatto costante e diretto con gli organi dell’Esecutivo e con la realtà esterna alle istituzioni regionali. La configurazione delle Commissioni permanenti e l’articolazione della Giunta dovrebbero presentare caratteristiche di specularità, con una ripartizione delle competenze dettata dalla configurazione delle diverse politiche regionali. Le Commissioni possono essere inoltre la sede più appropriata per un’attività di presidio della qualità della normazione e di controllo e di valutazione dell’applicazione e degli effetti delle leggi regionali e più in generale delle politiche regionali cui le leggi danno impulso. Infine, il numero delle Commissioni deve essere tale da garantire un corretto funzionamento delle stesse e delle attività delle Assemblee. Risulta, dunque, dirimente una riflessione congiunta tra composizione e numero dei Gruppi ed attività e numero delle Commissioni.

 7. Federalismo fiscale e procedure di bilancio.

In parallelo all’esame in sede nazionale dei disegni di legge in tema di federalismo fiscale e di coordinamento della finanza pubblica, in ambito regionale bisognerà, contemporaneamente, mettere mano a disegnare una nuova procedura di bilancio coordinata e ben ponderata alla luce del nuovo quadro di responsabilità e di spazi decisionali conferiti alla dimensione regionale. Occorre dunque agire contemporaneamente sulla legge di contabilità regionale per la definizione degli strumenti e sui regolamenti interni per la definizione delle relative procedure. La procedura di finanza regionale sarà il banco di prova e il fattore trainante del metodo di lavoro che si propone in tutto il presente documento per la riforma delle Assemblee. In particolare, in materia finanziaria, dovrà essere garantita la capacità delle Assemblee di salvaguardare l’autonomia regionale attraverso un’effettiva responsabilizzazione intorno al buon uso delle risorse pubbliche e alla loro effettiva destinazione alle priorità democraticamente espresse dalla comunità regionale. A questo fine: -vanno messi in luce e procedimentalizzati i raccordi con lo Stato, l’Unione europea e gli enti locali, definendo procedure in grado di focalizzare effettivamente vincoli e impegni relativi non solo agli aggregati generali, ma anche alle singole politiche; -va valorizzato il disegno di legge di bilancio rispetto alla legge finanziaria, per consentire una chiara articolazione delle politiche regionali in relazione alle risorse; –  i due strumenti dovranno essere rigorosamente coordinati intorno a obiettivi e programmi di spesa politicamente significativi; – tutta la procedura della decisione di bilancio va preordinata secondo modalità idonee a consentire la partecipazione e il  controllo delle Assemblee anche nella fase di gestione. In generale è necessario puntare a  migliorare la qualità democratica della gestione finanziaria e perciò bisogna individuare i parametri fondamentali per valutare il buon uso delle risorse pubbliche come valore primario nel rapporto con i cittadini. Per le Assemblee la decisione finanziaria annuale deve rappresentare, dunque, il momento fondamentale in cui si verificano i “patti” con gli altri livelli territoriali, intesi come architrave del principio di sussidiarietà e di solidarietà territoriale, ma anche il patto con i cittadini intorno alla questione fiscale, per il quale al pagamento delle imposte corrisponde una determinata qualità di servizi. Con la attuazione del federalismo fiscale questo ultimo tema diventerà quello dominante nel panorama di ciascuna Regione. Alla piena responsabilizzazione delle Regioni dovrà corrispondere, al loro interno, una strumentazione ordinamentale e finanziaria adeguata al grado di complessità e di differenziazione delle politiche.

8. Regioni e UE: la filiera della sussidiarietà.

Le Regioni e gli enti locali concorrono ormai con lo Stato, su base paritaria, nella definizione ed attuazione di tutte le più importanti politiche pubbliche a base territoriale, comprese quelle di derivazione europea. Le Assemblee sono ora chiamate a costruire i raccordi in grado di delineare il quadro politico entro il quale tali politiche vanno inserite, sfruttando tutte le potenzialità dei principi “europei” di sussidiarietà, adeguatezza, proporzionalità. Anche in questo campo sarà l’ordinamento della finanza pubblica a delineare il percorso e ad indicare come, nell’ambito delle singole politiche, si dovrà tener conto dei raccordi tra i livelli territoriali e far valere le specificità delle singole Regioni. Al di là della effettiva istituzione e del funzionamento dei Consigli delle autonomie locali, va creata o consolidata una rete di rapporti e di comuni conoscenze tra Assemblee ed enti locali con particolare riferimento alla individuazione dei problemi sul territorio e alla verifica dei risultati delle politiche regionali. Parimenti, le Assemblee devono sviluppare le interrelazioni con i soggetti della sussidiarietà sociale, ostenendole anche mediante specifici organismi rappresentativi del vasto settore delle autonomie sociali, con funzioni consultive e di proposta. {mospagebreak}

9. Rimettere in gioco tutti gli strumenti dell’autonomia.

La riforma del Titolo V con l’ampliamento di poteri e competenze delle Regioni, particolarmente di quelle legislative, ha come valore di fondo, secondo lo spirito più pieno dell’autonomismo, l’avvicinamento alle popolazioni delle scelte che le concernono. Le Assemblee devono far conseguire ai maggiori poteri, per numero e rilevanza, affidati alle Regioni una maggiore capacità di rappresentanza, favorendo la partecipazione dei cittadini, il confronto con le istanze della società civile e il concorso della stessa alla definizione delle regole e delle politiche regionali. Esse devono saper rappresentare le realtà locali con le loro specificità e poterle innestare nei processi decisionali regionali, nazionali ed europei. Questa funzione deve essere valorizzata nell’atteggiarsi della forma di governo regionale, nell’organizzazione istituzionale, nell’organizzazione delle stesse Assemblee. Il ruolo delle Assemblee si definisce su più piani: lo statuto, i regolamenti consiliari, le leggi che organizzano procedimenti e decisioni per le principali politiche pubbliche; nell’attuale fase politica questi strumenti sono in discussione o sono stati appena definiti per effetto di riforme più o meno incisive o dovranno essere adeguati alle nuove competenze regionali. Il processo è avviato, ma l’assetto dei poteri dipenderà dal ruolo che le Assemblee sapranno svolgere, riformando politiche e strumenti normativi e adeguandosi alle dimensioni delle nuove funzioni. I cittadini devono poter riconoscere nelle Assemblee le sedi in cui le opzioni politiche vengono sottoposte a confronto e rese trasparenti, le posizioni si esprimono, le attività si sviluppano secondo procedure chiare, garantite, eque, le decisioni sono consapevoli, efficaci, tempestive.

10. L’autonomia giuridica e organizzativa delle Assemblee.

Alla complessità e specificità dei compiti affidati alle Assemblee non può che corrispondere un’autonomia organizzativa, finanziaria e funzionale rispetto agli Esecutivi. Gli apparati devono poter essere organizzati secondo criteri di indipendenza e di specializzazione coerenti alle funzioni tipiche attribuite alle Assemblee. Si pensa ad apparati snelli, capaci di affiancare gli organi Assembleari nelle attività normative (anche in funzione della loro qualità) e di controllo e di garantire regolarità e certezza delle procedure. Anche la proiezione verso l’esterno rappresenta un compito importante ai fini di quella capacità di rappresentanza e democraticità essenziali per la vita delle Assemblee; misure adeguate di comunicazione dell’attività anche attraverso mezzi telematici, la rapida pubblicazione dei propri lavori, un rapporto privilegiato con le sedi di ricerca e di formazione sono compiti coerenti con tali obiettivi.

11. Il ruolo delle Assemblee nel consolidamento e nella diffusione della conoscenza e della cultura istituzionale.

Un dato che accomuna le Regioni in questa fase è la necessità di compiere un salto qualitativo nella crescita e al tempo stesso nella riforma delle proprie  strutture amministrative. Selettività e assoluta trasparenza negli accessi, introduzione di criteri meritocratici nella progressione di carriera, diffusione e consolidamento di una cultura di appartenenza basata su valori socialmente riconoscibili – indipendenza dalla politica, correttezza amministrativa e severità verso ogni forma di spreco, terzietà, competenza tecnica – rappresentano il quadro essenziale di ogni programma di rafforzamento amministrativo delle Regioni e dei Consigli in particolare. In questo quadro le Assemblee regionali, proprio perché si accingono a impostare un discorso organico di autoriforma, hanno l’opportunità di svolgere un ruolo di punta e di offrire il modello di un rapporto trasparente e moderno fra politica e amministrazione. Attraverso una amministrazione moderna e aperta, le Assemblee, inoltre, possono collegarsi agli istituti di cultura e ricerca esistenti nel territorio regionale, divenendo catalizzatori delle conoscenze utili al dibattito politico sui temi di ciascuna regione esistenti nell’ambito della regione stessa. Sono importanti i rapporti con le università locali, che sono per più ragioni oggettivamente interessate alla cooperazione reciproca e scambievole con le Assemblee. Nella prospettiva della messa in comune del patrimonio informativo tra le Assemblee, vanno perseguite sin dall’inizio tutte quelle attività che concorrono a produrre una rete informativa sempre più capillare e diffusa tra le Assemblee, consolidando anche le pratiche già in essere promosse attraverso la Conferenza.

12. Comunicazione e informazione.

I Consigli regionali sono tra le istituzioni che, più di tutte le altre, possono porre la comunicazione diretta con i cittadini al centro della propria missione istituzionale. La nostra società esige un ripensamento delle forme di raccordo fra cittadini e istituzioni. Già oggi la legislazione regionale sta offrendo il terreno per una prima, ancora timida, sperimentazione. I Consigli regionali devono quindi promuovere forme sempre più incisive che consentano ai cittadini di usufruire con trasparenza di tutte le informazioni necessarie ed esercitare la effettiva partecipazione alla decisione regionale, sin dal momento di formazione della proposta. I siti web devono essere finalizzati a rendere completamente trasparente e accessibile la vita dell’istituzione e i risultati della sua attività. In questo contesto, i Consigli regionali, insieme alle due Camere del Parlamento, possono farsi carico del grande obiettivo – strategico per il nostro paese – di un impiego delle tecnologie informatiche finalizzato a rendere trasparente e conoscibile la legislazione. Un’attenzione specifica merita poi il tema dell’informazione radiotelevisiva: la vita dei Consigli, i risultati della loro azione, non possono rimanere esclusi da quella che è la sede privilegiata della rappresentazione della politica nelle società contemporanee. L’informazione a carattere politico-regionale deve poter trovare all’interno del servizio radiotelevisivo pubblico una collocazione non marginalizzata, promuovendo, altresì, quel pluralismo sul territorio che valorizzi il ruolo delle emittenti locali.